Từ sự nghiên cứu về nghị quyết của Nghị viện một số nước trên thế giới và đôi nét về thực tế tính chất pháp lý, quy trình ban hành nghị quyết của QH Việt Nam, có thể rút ra một số bài học sau đây:
Phân biệt rõ nghị quyết chứa đựng QPPL và không chứa đựng QPPL
Theo Luật BHVBQPPL năm 2008 và mới nhất là Luật BHVBQPPL năm 2015, luật và nghị quyết đều là văn bản QPPL nhưng trong thực tế, có những nghị quyết của QH không chứa đựng QPPL. Chẳng hạn, nghị quyết về việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức một số chức danh trong bộ máy nhà nước, nghị quyết về việc trả lời chất vấn hoặc trách nhiệm của người trả lời chất vấn… Về phạm vi áp dụng, những nghị quyết này chỉ áp dụng đối với những đối tượng được chỉ rõ trong nghị quyết. Về tính chất pháp lý, những nghị quyết này không có quy phạm có tính chất bắt buộc chung. Và trong thực tế, quy trình ban hành những nghị quyết này cũng hoàn toàn khác so với quy trình ban hành những nghị quyết quy định chế độ làm việc của QH, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH, Đoàn đại biểu QH, đại biểu QH… Vì vậy, không thể không phân biệt những nghị quyết đơn lẻ, không có QPPL và những nghị quyết có QPPL.
Có thể vận dụng kinh nghiệm của Mỹ, Pháp trong việc sử dụng nghị quyết đối với những vấn đề quan trọng nhưng mang tính đơn lẻ. Việc xác định rõ nghị quyết không chứa đựng quy phạm mang tính ràng buộc được sử dụng trong những trường hợp nào và áp dụng quy trình, thủ tục ban hành riêng đối với những nghị quyết đó là cần thiết.
Cần có chế tài khi vi phạm nghị quyết?
Thứ hai, bảo đảm hiệu lực, tính chất bắt buộc về mặt pháp lý những văn bản của QH quyết định về ngân sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, những vấn đề quan trọng của đất nước.
Thực tế hiện nay, tính chất pháp lý và hiệu lực nghị quyết của QH về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và nghị quyết về ngân sách chưa rõ ràng. Những nghị quyết này có tính chất pháp lý giống như luật hay không, hiệu lực của chúng như thế nào? Sẽ áp dụng chế tài ra sao khi có hành vi vi phạm những nghị quyết này? Chẳng hạn, trong vấn đề ngân sách, giữa thực tế thực hiện ngân sách nhà nước với dự toán hiện nay có sự chênh lệch đáng kể, thậm chí có trường hợp chênh nhau rất lớn. Điều đó chứng tỏ dự toán mà QH đã quyết định, hoặc chưa sát với thực tế, hoặc không được tôn trọng, không được tuân thủ. Kết quả nghiên cứu về văn bản của Nghị viện liên quan đến vấn đề ngân sách của các nước cho thấy, dự toán ngân sách nhà nước do Nghị viện quyết định không phải là kế hoạch tài chính bình thường, mà là quyết định mang tính pháp lý.
Đây không chỉ liên quan đến nội dung của những nghị quyết này mà còn liên quan đến quy trình ban hành nghị quyết. Đã đến lúc cần xem xét toàn diện và thấu đáo hơn về hiệu lực, tính chất bắt buộc về mặt pháp lý, chỉ tiêu, nhiệm vụ được giao trong nghị quyết… Rất nhiều ý kiến cho rằng, những chỉ tiêu được đưa ra trong các nghị quyết của QH là những chỉ tiêu không đo đếm được, nên tính pháp lý không cao.
Cần nghiên cứu và vận dụng kinh nghiệm của nhiều nước để làm sao quyết định của QH về ngân sách nhà nước có giá trị như một văn bản luật, đòi hỏi và bắt buộc các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân thủ. Việc luật hóa những văn bản một số loại nghị quyết của QH (ít nhất là nghị quyết về ngân sách) là hết sức cần thiết.
Về quy trình ban hành đối với những nghị quyết loại này cần bảo đảm sao cho gắn kết giữa mục tiêu của các kế hoạch, chỉ tiêu và chính sách kinh tế của đất nước. Cải tiến quy trình chuẩn bị và ban hành các loại nghị quyết này của QH theo hướng quy phạm hóa, lượng hóa để nâng cao giá trị và tính ràng buộc pháp lý của các nghị quyết; đề cao vai trò thẩm tra của các cơ quan QH và tinh thần trách nhiệm của các đại biểu QH trong việc nghiên cứu, phân tích, đánh giá và đưa ra quyết định. Và đặc biệt, nghiên cứu vận dụng kinh nghiệm của các nước theo mô hình Mỹ về các phương tiện, cách thức Nghị viện quyết định ngân sách để tăng cường năng lực nghiên cứu về ngân sách của QH Việt Nam để sao cho QH nắm thực quyền trong thẩm tra dự toán ngân sách do Chính phủ trình. QH phải sử dụng kết quả phân tích của chuyên gia trong dự báo phát triển và đánh giá hiệu quả đầu tư thông qua các cơ quan độc lập của mình để nâng cao chất lượng thẩm định.
Hai quy trình
Hiện nay, luật, nghị quyết của QH và pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH có hiệu lực pháp lý khác nhau, nhưng quy trình ban hành lại được quy định đồng thời và giống nhau. Quy định như vậy có thể làm giảm hiệu lực pháp lý của những văn bản đáng ra cần có hiệu lực pháp lý cao, đó là luật, nghị quyết chứa đựng quy phạm của QH. Nếu như việc ban hành nghị quyết của UBTVQH mà áp dụng quy trình giống như việc ban hành luật, nghị quyết của QH thì lại tốn kém, phức tạp không cần thiết.
TS. TÀO THỊ QUYÊN
Học viện Chính trị Quốc gia Hồì Chí Minh
Người đại biểu nhân dân
