Trong các văn bản pháp luật trên đây đã quy định 3 quy trình khác nhau về việc QH thảo luận, cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp.

Quy trình thứ nhất được quy định tại Chương VIII Quy chế năm 1988. Theo đó, đối với dự án luật đã gửi xin ý kiến Đoàn ĐBQH và ĐBQH trước Kỳ họp, qua tập hợp thấy còn có nhiều ý kiến khác nhau thì tại Kỳ họp xem xét, thông qua, Chủ tịch QH đề nghị QH đưa ra thảo luận ở Tiểu ban chuyên đề gồm các ĐBQH hiểu biết, quan tâm đến các vấn đề của dự án luật. Sau đó, Hội đồng Dân tộc hoặc các Ủy ban thường trực hữu quan chủ trì cuộc hội thảo ở tiểu ban nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo để trình QH xem xét, thông qua tại Phiên họp toàn thể. Đối với dự án luật chưa gửi xin ý kiến các Đoàn ĐBQH và các ĐBQH trước Kỳ họp thì được đưa ra thảo luận ở các Tổ ĐBQH hoặc ở tiểu ban chuyên đề và sau đó, trình QH xem xét, thông qua tại Phiên họp toàn thể.

Như vậy, theo Quy chế năm 1988, không có việc QH thảo luận tập thể tại Hội trường để cho ý kiến về dự án luật mà chỉ đưa ra thảo luận tại tiểu ban chuyên đề hoặc ở Tổ ĐBQH khi còn có ý kiến khác nhau về dự án luật ngay trong Kỳ họp của QH. Quy trình này theo suy nghĩ của chúng tôi là rất đáng kế thừa. Có lẽ, các cơ quan tham mưu đã nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm của QH nhiều nước nên đã trình và được Hội đồng Nhà nước thông qua một quy trình QH cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp rất hợp lý và khoa học như thế. Việc QH Khóa VIII đã thông qua được Hiến pháp năm 1992 - Hiến pháp của thời kỳ đổi mới và 31 luật, bộ luật, trong đó có nhiều luật, bộ luật quan trọng, nội dung rất chuyên sâu với nhiều chương, điều, khoản rất cụ thể như Bộ luật Tố tụng hình sự đầu tiên ở nước ta, Bộ luật Hàng hải, Luật Đất đai, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, Luật Công ty, Luật Doanh nghiệp tư nhân... trong điều kiện thời gian mỗi Kỳ họp không dài như hiện nay đã chứng minh cho nhận định trên đây của chúng tôi.

Quy trình thứ hai được quy định tại mục 8, Chương III, Luật năm 1996. Theo đó, tùy tính chất, nội dung của dự án luật, QH có thể xem xét, thông qua tại một hay nhiều Kỳ họp. Trong trường hợp dự án luật được QH quyết định xem xét, thông qua tại nhiều Kỳ họp thì trong lần xem xét đầu, QH thảo luận và cho ý kiến về đối tượng, phạm vi điều chỉnh, nội dung cơ bản và những vấn đề còn ý kiến khác nhau của dự án luật. Cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án luật có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự thảo. Đối với dự án luật có nhiều vấn đề phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau thì QH có thể thành lập tổ công tác gồm đại diện các cơ quan thẩm tra, cơ quan, tổ chức soạn thảo, một số ĐBQH và một số chuyên gia nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo. Theo Luật năm 1996, việc QH thảo luận, cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp chưa có ý nghĩa quan trọng và quyết định đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong dự thảo luật mà thực chất chỉ là xới ra những vấn đề đó, sau đó, giao cho cơ quan, tổ chức, ĐBQH trình dự án luật tiếp thu, chỉnh lý dự thảo để trình QH xem xét, thông qua tại Kỳ họp tiếp theo. Quy trình này đã dẫn đến một thực trạng là việc QH thảo luận, cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp đầu chỉ như là việc cày vỡ trong nhiều công đoạn làm ruộng, cấy lúa của người nông dân nên đã tạo ra những cuộc thảo luận, tranh luận rất sôi nổi giữa các cơ quan, tổ chức và cá nhân hữu quan khi tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật và tiếp theo là đến Kỳ họp QH thảo luận, thông qua dự thảo luật thì các ĐBQH lại phát biểu về mọi vấn đề cụ thể, chi tiết trong dự thảo luật và đã có nhận xét là QH làm văn tập thể. Nhận biết được hạn chế này, các cơ quan tham mưu đã trình và được QH tán thành quy định một quy trình khác về việc QH thảo luận, cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp được thể hiện trong Luật năm 2002. Sau đó, quy trình này được ghi nhận lại trong Luật năm 2008 thành quy trình thứ ba về việc QH thảo luận cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp.

Theo đó, Luật năm 2008 quy định: căn cứ vào nội dung và tính chất phức tạp của dự án luật, quy trình QH thảo luận, cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp được phân chia thành hai nhánh là quy trình thảo luận, cho ý kiến về dự án luật trình QH xem xét, thông qua tại 1 Kỳ họp và quy trình thảo luận, cho ý kiến về dự án luật trình QH xem xét, thông qua tại 2 Kỳ họp.

Đối với dự án luật trình QH xem xét, thông qua tại 1 Kỳ họp, QH thảo luận tại Phiên họp toàn thể về những nội dung cơ bản và những vấn đề lớn còn nhiều ý kiến khác nhau của dự án luật. Trước khi thảo luận tại Phiên họp toàn thể, dự án luật có thể được thảo luận tại Tổ ĐBQH hoặc Đoàn ĐBQH. UBTVQH chỉ đạo Đoàn Thư ký Kỳ họp tổng hợp ý kiến của ĐBQH. Trong trường hợp cần thiết, QH biểu quyết một số nội dung của dự thảo luật để làm cơ sở cho việc chỉnh lý. UBTVQH chỉ đạo các cơ quan hữu quan căn cứ vào ý kiến của ĐBQH chuẩn bị bản báo cáo tiếp thu, chỉnh lý để UBTVQH trình QH biểu quyết thông qua một số nội dung còn ý kiến khác nhau và biểu quyết thông qua các dự thảo luật.

Đối với dự án luật trình QH xem xét, thông qua tại 2 Kỳ họp, QH thảo luận cho ý kiến tại Phiên họp toàn thể của Kỳ họp thứ Nhất, còn những việc làm tiếp theo thì thực hiện như đối với việc thảo luận, cho ý kiến về dự án luật trình QH xem xét, thông qua tại 1 Kỳ họp. Điểm khác ở đây là, việc nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật được tiến hành sau Kỳ họp, vào thời gian giữa hai Kỳ họp chứ không phải ngay trong Kỳ họp.

Điều 52, Điều 53 Luật năm 2008 đã quy định rõ quy trình thứ ba này. Song có điểm đặc biệt là trong việc thực hiện quy trình QH thảo luận, cho ý kiến tại Kỳ họp là vào những năm cuối của nhiệm kỳ QH Khóa XI, UBTVQH đã phân tách ĐBQH ra thảo luận cho ý kiến về hai nhóm dự án luật tại hai hội trường nhằm mục đích tại một Kỳ họp, trong cùng một thời gian, QH thảo luận cho ý kiến được nhiều dự án luật. Cũng có ý kiến không ủng hộ sáng kiến này vì cho rằng làm như vậy là trái với Điều 4, Luật Tổ chức QH năm 2002 quy định QH làm việc theo chế độ hội nghị và quyết định theo đa số, trái với Điều 13 Nội quy Kỳ họp QH được ban hành bởi Nghị quyết số 07/2002/QH11 ngày 16.12.2002 quy định QH thảo luận và quyết định các vấn đề quan trọng trong chương trình Kỳ họp tại Phiên họp toàn thể; trái với chính quy định tại Điều 52 và Điều 53 là: Đối với những vấn đề quan trọng của dự thảo luật và những vấn đề còn ý kiến khác nhau thì QH biểu quyết theo đề nghị của UBTVQH. Vậy ĐBQH tham gia thảo luận nhóm dự án luật ở hội trường này không thể biểu quyết ở hội trường kia. Và nếu được cử tri hỏi về nội dung của dự án luật thuộc nhóm khác thì ĐBQH không thể trả lời là không biết vì không tham gia thảo luận dự án đó. Một thời gian sau, thực tế thấy rằng, ý kiến trên đây là đúng nên không phân tách ĐBQH ra thảo luận cho ý kiến về hai nhóm dự án luật tại hai hội trường nữa.

Trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trình QH thảo luận cho ý kiến tại Kỳ họp thứ Tám vừa qua (dự thảo 5) vẫn giữ nguyên quy trình quy định trong Luật năm 2008 về việc QH thảo luận cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp (Điều 62 và Điều 63). Trong đó, có nội dung ghi lại nguyên văn từ Luật năm 2008 là: đối với những nội dung quan trọng của dự án luật và những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau thì QH tiến hành biểu quyết theo đề nghị của UBTVQH. Tuy nhiên, trong thực tế, chưa bao giờ QH thực hiện việc biểu quyết này vì UBTVQH không đề nghị, mặc dù trong các dự án luật trình QH thảo luận cho ý kiến đều có những vấn đề lớn còn ý kiến khác nhau, cụ thể là nhiều dự án luật trình QH thảo luận cho ý kiến tại Kỳ họp thứ Tám như dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có 3 vấn đề lớn cơ quan trình dự án xin ý kiến QH; dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương có 4 vấn đề lớn, đặc biệt là có 30 điều trong tổng số 133 điều của dự thảo Luật này nêu ra hai phương án trình QH lựa chọn; các dự án Luật Tổ chức Chính phủ, dự án Luật Bầu cử ĐBQH và đại biểu HĐND cũng đang còn nhiều vấn đề có ý kiến khác nhau được cơ quan trình dự án xin ý kiến QH. Khi thảo luận cho ý kiến về các dự án này, ĐBQH đã phát biểu rất sôi nổi nhưng không có kết luận, không có biểu quyết. Vậy sau Kỳ họp, các cơ quan có trách nhiệm không biết tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật theo hướng nào, phương án nào.

Rõ ràng là trong quy trình về việc QH thảo luận cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp quy định trong Luật năm 2008 và dự định sẽ được giữ nguyên trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tới đây có một số điểm không có tính khả thi. Có lẽ, khiếm khuyết này đã được phát hiện vào những năm cuối của nhiệm kỳ QH Khóa XI nên một số giải pháp khắc phục được đưa ra thực hiện là tổ chức Hội nghị ĐBQH hoạt động chuyên trách vào thời gian giữa hai Kỳ họp QH để thảo luận về các dự thảo luật đã trình QH thảo luận cho ý kiến tại Kỳ họp trước, sau đó các cơ quan hữu quan theo sự chỉ đạo của UBTVQH nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của các ĐBQH hoạt động chuyên trách, chỉnh lý dự thảo luật trình QH thảo luận biểu quyết thông qua tại Kỳ họp sau. Đã có ý kiến không tán thành giải pháp này vì cho rằng các ĐBQH hoạt động chuyên trách không phải là những chuyên gia đa năng, hiểu biết sâu về mọi lĩnh vực của đời sống xã hội nên không thể có ý kiến có chất lượng về các dự thảo luật điều chỉnh quan hệ xã hội rất khác nhau và phức tạp thuộc nhiều lĩnh vực...

Qua nghiên cứu thực trạng việc QH thảo luận cho ý kiến về dự án luật tại Kỳ họp cho thấy, không đạt được mục đích đề ra là giải quyết những nội dung lớn, những vấn đề còn ý kiến khác nhau trong dự thảo luật để các cơ quan hữu quan chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật trình QH xem xét, thông qua. Cũng qua thực tế hoạt động này của QH chúng tôi thấy có những quy định về quy trình không có tính khả thi bởi nhiều nguyên nhân trong đó có tình trạng các cơ quan thẩm tra và có khi cả QH bị lâm vào tình trạng bắc nước chờ gạo người, nghĩa là nhiều dự án luật chuẩn bị không bảo đảm đúng tiến độ, thời hạn quy định. Do đó, chúng tôi đề nghị quy định một quy trình mới về chuẩn bị dự án luật trình QH xem xét, thảo luận, thông qua dự án luật như sau:

1. Sau khi kiểm tra thấy việc chuẩn bị hồ sơ dự án luật đã đầy đủ, đúng thủ tục, thì 30 ngày trước ngày khai mạc Kỳ họp QH, UBTVQH cho gửi hồ sơ đó đến các Đoàn ĐBQH.

2. Các Đoàn ĐBQH tổ chức thảo luận tại địa phương về từng dự án luật với sự tham gia của các chuyên gia hiểu biết sâu về lĩnh vực do dự thảo luật điều chỉnh và các chuyên gia pháp lý đóng góp ý kiến cả về nội dung và kỹ thuật lập pháp.

3. Văn phòng Đoàn ĐBQH tập hợp ý kiến của những người tham gia thảo luận gửi đến cơ quan của QH được phân công chủ trì thẩm tra dự án luật đó trước ngày khai mạc Kỳ họp QH.

4. Cơ quan chủ trì thẩm tra tổng hợp ý kiến của các Đoàn ĐBQH về dự án luật để nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật và làm dự thảo báo cáo tiếp thu giải trình.

5. Tại Kỳ họp QH, cơ quan chủ trì thẩm tra phối hợp với cơ quan trình dự án luật tổ chức các cuộc họp có mời các ĐBQH hiểu biết sâu về lĩnh vực do dự thảo luật điều chỉnh và công khai thời gian, địa điểm họp để các ĐBQH quan tâm đến dự án luật tham gia thảo luận dự thảo báo cáo tiếp thu giải trình.

6. Cơ quan chủ trì thẩm tra chuẩn bị báo cáo giải trình, chỉnh lý dự thảo luật trên cơ sở ý kiến của các Đoàn ĐBQH, các ĐBQH và các chuyên gia trình QH xem xét, thảo luận thông qua tại Kỳ họp đó.

Theo quy trình này thì không có việc QH thảo luận tập thể tại hội trường cho ý kiến về dự án luật trong một hay hai Kỳ họp. Nhưng trước và trong Kỳ họp QH thì các Đoàn ĐBQH, các ĐBQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH phải làm việc với sự tham gia của các chuyên gia về dự án luật, các chuyên gia về lập pháp để có được một sản phẩm là dự thảo luật hoàn hảo, có chất lượng cao trình QH xem xét, thảo luận thông qua ngay trong một Kỳ họp. Đây là quy trình QH thảo luận cho ý kiến về dự án luật không phải là tập thể tại hội trường, cũng không giới hạn trong thời gian QH họp như quy định hiện hành mà tại các Đoàn ĐBQH ở địa phương, tại các công xưởng của QH là Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban trong thời gian QH họp với sự tham gia của đông đảo ĐBQH, sự tham gia rộng rãi của các chuyên gia hiểu biết chuyên sâu về lĩnh vực do dự thảo luật điều chỉnh cùng các chuyên gia về kỹ thuật lập pháp. Chúng tôi nghĩ rằng đây là một quy trình tối ưu để QH xem xét, thảo luận thông qua dự thảo luật. Vậy đề nghị các cơ quan tham mưu tham khảo, trình QH xem xét, quyết định nhân dịp QH thảo luận thông qua dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong Kỳ họp sắp tới.

             Ts Vũ Đức Khiển

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật

Người đại biểu nhân dân