Trên cơ sở kết quả 12 năm thi hành Luật, không ít điều, khoản có khúc mắc, tồn đọng nên vấn đề cấp bách đặt ra là phải có hướng dẫn thi hành Luật này. Nhất là trong dịp QH Khóa XIII đang xem xét chuẩn bị thông qua Dự án Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND tại Kỳ họp thứ 10 tới. Trong Dự thảo Luật lần này phải khắc phục tối đa những khúc mắc tồn đọng, tuy nhiên cũng còn những vấn đề khó có thể chi tiết hóa trong Luật, vì vậy vẫn cần thiết phải có hướng dẫn.

Nhiều vấn đề phải giải thích cụ thể

Theo Luật hiện hành cũng như Dự thảo Luật, có 5 chủ thể có quyền giám sát là: QH, UBTVQH; Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH; Đoàn ĐBQH; ĐBQH. Trừ ĐBQH còn 4 tổ chức trên trong các nội dung giám sát thường có mảng giao thoa.

Về thẩm quyền (phạm vi) giám sát của QH, theo Điều 5 Dự thảo Luật và Điều 3 Luật hiện hành, có hai nội dung mà cả ba chủ thể (QH, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và Ủy ban) đều có quyền giám sát.

Một là, giám sát việc tuân theo hay thực hiện Hiến pháp và luật. Riêng nội dung giám sát này không chỉ có ba chủ thể nói trên mà ngay cả Đoàn ĐBQH địa phương cũng có quyền giám sát. Vì vậy rất cần hướng dẫn để không bị trùng dẫm hay bỏ sót nội dung hoặc bỏ sót đối tượng bị giám sát. Nếu UBTVQH, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban ít nhiều còn có giới hạn phạm vi giám sát theo thứ bậc và lĩnh vực của cơ quan ban hành văn bản pháp luật thì Đoàn ĐBQH trên phạm vi địa phương của mình, có thể giám sát tất cả các văn bản pháp luật đang được thực thi, không phân biệt ai, cấp nào ban hành. Trong bể sở pháp luật đó rất cần có hướng dẫn để Đoàn ĐBQH địa phương hoạt động giám sát phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, khả năng, sức lực của mình.

Hai là, ba chủ thể có cùng một đối tượng bị giám sát, đó là Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Tòa án Nhân dân Tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát Nhân dân Tối cao (VKSNDTC). Vấn đề này cũng phải hướng dẫn để phân vai, phân việc, tránh sự chồng chéo, trùng lặp hoặc bỏ trống trận địa. Ở đây cần đặc biệt lưu ý là Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH là những cơ quan đa lĩnh vực hơn cả các bộ đa ngành của Chính phủ (Quốc hội có 10 cơ quan, Chính phủ có 22 bộ, ngành). Mô hình tổ chức các cơ quan của QH hiện cũng chưa phải là tối ưu (có Ủy ban theo mô hình chuyên lĩnh vực, có Ủy ban theo mô hình vừa là lĩnh vực vừa là đối tượng, có cơ quan vừa là đối tượng kết hợp với địa bàn). Do vậy, trong chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan có những mảng giao thoa, ai làm cũng được. Chính vì vậy, cần phải hướng dẫn, quy ướcđường biên, mốc giới để hạn chế tối đa việc đi lẫn sang sân của nhau hoặc lặp lại việc người khác đã làm.

Thẩm quyền giám sát là vấn đề cực kỳ to lớn. Theo Luật hiện hành thì ngay tại Điều 1 đã quy định: QH thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. QH thực hiện quyền giám sát tối cao của mình tại kỳ họp QH trên cơ sở hoạt động giám sát của UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của QH, Đoàn ĐBQH và ĐBQH. Dự thảo Luật giải thích từ ngữ: “giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp và pháp luật, xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. “Giám sát tối caolà việc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật do QH tiến hành tại kỳ họp QH và xử lý theo thẩm quyền”. Những quy định này đặt ra rất nhiều vấn đề phải giải thích, phải hướng dẫn. Ví dụ có phải giám sát tối cao phụ thuộc vào hoạt động giám sát thông thường không? Những hình thức nào phụ thuộc, những hình thức nào không? Mức độ phụ thuộc như thế nào? Vấn đề gì và khi nào thì một hoạt động giám sát thông thường trở thành hoạt động giám sát tối cao tại kỳ họp QH? Các vấn đề đó phải được lý giải rõ ràng.

Với giám sát chuyên đề và tổ chức các Đoàn giám sát, theo Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND thì các Điều 18, Điều 30, Điều 45 và Điều 52, Khoản 1 đều quy định về giám sát chuyên đề của QH, UBTVQH, các cơ quan QH và các ĐBQH. Tuy nhiên, có một số vấn đề phải quy định rõ trong Luật hoặc phải hướng dẫn. Ví dụ, UBTVQH trình QH dự kiến chuyên đề giám sát của QH trên cơ sở nào và tự quyết định chuyên đề giám sát của mình trên cơ sở nào? Các cơ quan của QH căn cứ vào đâu để quyết định chuyên đề giám sát? Có phải đưa ra các tiêu chí để lựa chọn chuyên đề giám sát cho sát thực không?

Ưu tiên thời gian cho đối thoại trong hoạt động chất vấn

Để quy định hay hướng dẫn việc này cho hợp lý thì cần lưu ý, chất vấn tại kỳ họp bao gồm tất thảy các ĐBQH, còn chất vấn tại phiên họp của UBTVQH chủ yếu chỉ gồm các thành viên UBTVQH và một số đại biểu được mời. Vậy giá trị pháp lý của hai hoạt động giám sát giống và khác nhau thế nào, nhất là giá trị pháp lý của hai nghị quyết sau giám sát? Những vấn đề đã được trả lời chất vấn ở phiên họp của UBTVQH nếu chưa đạt yêu cầu thì có tiếp tục được chất vấn ở kỳ họp QH không? Nói cách khác, người đã trả lời chất vấn ở phiên họp của UBTVQH thì các kỳ họp sau đó của QH có phải trực tiếp trả lời nữa hay thôi (hiện nay có “tâm lý” cho rằng, trước mắt là chưa).

Cần luật hóa một quy trình chuẩn cho hoạt động chất vấn (có thể ngay trong luật, cũng có thể là hướng dẫn thi hành luật). Quy trình hiện nay ít nhiều có khác với quy trình từ Khóa XI về trước, đó là thêm Báo cáo của Chính phủ, Báo cáo giám sát việc thực hiện Nghị quyết của QH về chất vấn lần trước. Nội dung kết luận về từng người trả lời chất vấn cũng có khác... Nên chăng phải nghiên cứu quy định một số nguyên tắc của hoạt động chất vấn. Trong đó, nguyên tắc đầu tiên là tất cả những người phát biểu trong phiên chất vấn đều phải định lượng thời gian (hết sức tránh ngẫu hứng, nói dài, nói những thông tin mà ai cũng đã rõ kể cả cử tri, hoặc nói xa vời mục tiêu). Nguyên tắc thứ hai là ưu tiên thời gian cho đối thoại. Để tăng tính đối thoại thì nguyên tắc là hỏi ngắn và rõ ý; trả lời cũng ngắn và rõ ý (hỏi gì đáp nấy); mỗi đợt tối đa chỉ nên 3 người hỏi. Đại biểu hỏi 2 phút thì người trả lời tối đa 6 phút. Các chi tiết này liên quan đến việc sửa đổi Nội quy, Quy chế kỳ họp hoặc cũng có thể quy định chung trong Luật và hướng dẫn thi hành cụ thể.

Trong Luật Hoạt động giám sát của QH hiện hành cũng như Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND (phần quy định về giám sát của QH) cũng còn hàng chục vấn đề khác cần hướng dẫn. Một số vấn đề trình bày trên đây chỉ nhằm mục đích nói lên sự cần thiết (thậm chí là cấp bách) phải ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật này, mà trách nhiệm này thuộc QH, UBTVQH.

Vấn đề cần lưu ý là phần lớn các luật do Chính phủ trình, sau khi được Quốc hội thông qua thì văn bản hướng dẫn thi hành thường là nghị định của Chính phủ, thông tư của các bộ, ngành. Trong khi đó, trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật thì QH, các cơ quan QH chỉ có luật, pháp lệnh và nghị quyết. Bởi vậy, QH, UBTVQH chỉ có thể ban hành Nghị quyết để hướng dẫn. Mà Nghị quyết thường không thể quá dài. Do vậy, trong Dự thảo Luật Hoạt động giám sát của QH và HĐND lần này nên cố gắng quy định cụ thể những vấn đề có thể cụ thể hóa được. Chỉ những vấn đề khó hoặc không thể cụ thể hóa được trong Luật thì mới để nghị quyết hướng dẫn.

Có một thực tế là một số cơ quan, địa phương không mặn mà lắm khi các Đoàn của QH về làm việc. Nhiều trường hợp, họ cử người khôngđúng tầm chủ trì công việc, có địa phương đã gửi công văn từ chối Đoàn giám sát của một Ủy ban. Bởi vậy nên quy định trong Luật người chủ trì của ngành, địa phương làm việc với Đoàn giám sát. Còn tương đồng thế nào sẽ có hướng dẫn.

Ts. Bùi Ngọc Thanh
Nguyên Chủ nhiệm VPQH

Người đại biểu nhân dân