Lập pháp là một trong những chức năng cơ bản, quan trọng nhất của QH. Đây có lẽ là điều không phải bàn cãi bởi vị trí, vai trò, chức năng này của QH đã được quy định trong Hiến pháp và pháp luật. Gần đây nhất, trong Hiến pháp năm 2013, QH một lần nữa được hiến định là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp...; QH làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật... Để cụ thể hóa chức năng lập pháp cần phải có quy trình, thủ tục ban hành một văn bản quy phạm pháp luật. Liên tục nhiều năm qua, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không ngừng được sửa đổi, hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác lập pháp của QH.

Thực tiễn thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, công tác lập pháp của QH không ngừng được tăng cường, đổi mới. Vai trò, trách nhiệm của QH, UBTVQH, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của QH ngày càng được đề cao và phát huy. Dưới sự chỉ đạo của UBTVQH, cơ quan chủ trì thẩm tra đã chủ động tổ chức và phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo ngay từ những khâu đầu tiên trong quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau khi dự án luật được trình QH cho ý kiến lần đầu, các dự thảo luật được khẩn trương tiếp thu, chỉnh lý theo ý kiến đóng góp của ĐBQH, kịp thời trình QH theo đúng tiến độ. Kết quả số lượng luật, pháp lệnh QH, UBTVQH thông qua mỗi năm tăng đều theo từng kỳ họp, phiên họp. Trước đây, nếu trung bình mỗi nhiệm kỳ (Khóa II, III, IV, V), QH chỉ ban hành 3-6 luật thì đến nay con số này tăng lên rõ rệt. Ví dụ, trong nhiệm kỳ Khóa VIII, QH đã ban hành Hiến pháp năm 1992 cùng 31 luật và bộ luật; Hội đồng Nhà nước ban hành 42 pháp lệnh. Đến nhiệm kỳ Khóa IX, QH ban hành 41 luật, bộ luật và UBTVQH ban hành 43 pháp lệnh. Và trong nhiệm kỳ Khóa XI, thời điểm Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), QH đã xác lập kỷ lục ban hành 84 luật, bộ luật và UBTVQH ban hành 35 pháp lệnh, góp phần thiết thực hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng đủ yêu cầu để được công nhận là thành viên của WTO. Đặc biệt, tính từ đầu nhiệm kỳ Khóa XIII đến nay, trung bình mỗi năm QH ban hành 18-22 luật, bộ luật. Riêng trong năm 2014, năm đầu tiên triển khai thi hành Hiến pháp mới, QH đã dành ưu tiên cao nhất cho công tác lập pháp với 29 luật được thông qua và 28 dự án luật được cho ý kiến lần đầu.

Kết quả này đã góp phần hoàn thiện một hệ thống pháp luật tương đối đồng bộ, hoàn chỉnh, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của việc quản lý đất nước, quản lý xã hội, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Đương nhiên, số lượng các luật, bộ luật, pháp lệnh được thông qua mỗi năm này song hành với chất lượng. Đóng góp vào kết quả của công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật có vai trò của việc đổi mới quy trình, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng ngày càng nền nếp cũng như nỗ lực của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của QH, cơ quan “gác cổng” của QH đối với công tác xây dựng pháp luật.

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì hầu hết các dự án luật được xem xét, thông qua theo quy trình 2 kỳ họp QH. Quy trình xây dựng luật bao gồm nhiều giai đoạn khác nhau như lập và thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; phân công cơ quan trình, cơ quan soạn thảo dự án, cơ quan thẩm tra dự án; tổ chức khảo sát, tổng kết thực tiễn, biên soạn dự thảo; trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến; tiến hành thẩm tra; trình UBTVQH cho ý kiến về dự án luật; QH thảo luận, cho ý kiến và chỉnh lý hoàn thiện, trình QH thông qua luật; Chủ tịch Nước ký lệnh công bố và tổ chức thực hiện luật. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ được giao các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ trong các giai đoạn của quá trình xây dựng pháp luật để bảo đảm các luật được ban hành có chất lượng và có tính khả thi cao. Số lượng luật QH ban hành hàng năm ngày càng tăng vừa là chuyển biến tích cực nhưng cũng đồng thời nảy sinh một số khó khăn cần được tiếp tục xử lý. Ban hành luật để hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo nền tảng pháp lý ngày càng chặt chẽ trong bảo vệ các quyền lợi hợp pháp hay ràng buộc trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức sống và hoạt động trong phạm vi bao phủ của pháp luật Việt Nam... là cần thiết, nhưng một trong những khó khăn là làm thế nào để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, rõ ràng, cụ thể và không chồng chéo hoặc đối lập nhau giữa các đạo luật.

Quy trình lập pháp được xây dựng theo các giai đoạn khác nhau. Trong đó, việc lập và xem xét thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn đầu tiên của quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở cho các cơ quan, tổ chức hữu quan có kế hoạch nghiên cứu, phân tích chính sách, tổng kết, khảo sát thực tiễn và soạn thảo dự thảo luật, pháp lệnh trình Chính phủ, cơ quan thẩm tra và UBTVQH, QH xem xét, thông qua. Theo quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động nghị trường cho thấy, vào Kỳ họp thứ hai của mỗi nhiệm kỳ QH, UBTVQH trình QH xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ QH và hàng năm vào kỳ họp đầu năm trước, UBTVQH trình QH xem xét, thông qua Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của năm sau. Ủy ban Pháp luật được giao nhiệm vụ chủ trì, phối hợp với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của QH thẩm tra dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan khác, tổ chức hữu quan, ĐBQH để trình UBTVQH. Căn cứ vào dự kiến của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của các cơ quan khác, tổ chức hữu quan, ĐBQH và Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật, UBTVQH xem xét, lập dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình QH xem xét thông qua. Sau khi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thông qua, UBTVQH tổ chức triển khai việc thực hiện, phân công cơ quan trình dự án, cơ quan thẩm tra và chỉ đạo, theo dõi, đôn đốc việc thực hiện chương trình. Việc lập và thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua đã tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức chủ động trong việc nghiên cứu, chuẩn bị dự án trình cơ quan có thẩm quyền xem xét thông qua. Các ý kiến thẩm tra là cơ sở quan trọng để UBTVQH thảo luận, quyết định lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình QH xem xét, thông qua có chất lượng và bảo đảm tính khả thi.

Song thực tế cho thấy, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trong thời gian qua đã bộc lộ một số hạn chế, gây ảnh hưởng đến việc triển khai Chương trình, làm giảm tính khả thi do có lúc phải điều chỉnh Chương trình đã được QH thông qua. Hạn chế đầu tiên là các cơ quan, tổ chức có quyền kiến nghị, đề nghị về xây dựng luật, pháp lệnh thường chậm gửi tài liệu đến cơ quan thẩm tra hoặc không cung cấp đầy đủ, kịp thời các tài liệu, thông tin cần thiết để cơ quan thẩm tra, ĐBQH có điều kiện nghiên cứu trước. Thậm chí, không ít đề nghị chưa bảo đảm đầy đủ các yêu cầu theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhất là không có đánh giá tác động sơ bộ văn bản. Đây là hạn chế khá phổ biến trong công tác lập pháp hiện nay. Một hạn chế nữa là khi lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, chưa tiến hành việc phân tích, quyết định chính sách trong các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.

Phân tích, đánh giá, quyết định chính sách là việc rất quan trọng, cần thiết, là cơ sở để xây dựng văn bản pháp luật. Do vậy, việc này phải đi trước một bước trong quy trình xây dựng pháp luật. Các cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ soạn thảo, trình dự án cần thực hiện đầy đủ các bước tổ chức khảo sát, tổng kết thực tiễn, lấy ý kiến vào dự thảo... Đặc biệt là cần tiến hành việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản đối với kinh tế, xã hội, môi trường cũng như đối tượng chịu tác động trực tiếp của dự án luật, pháp lệnh. Thực tiễn cho thấy, nếu việc phân tích, quyết định chính sách liên quan đến dự án luật được làm tốt, thể hiện đầy đủ các vấn đề cốt lõi của dự án luật, trên cơ sở đó dự án luật, pháp lệnh được chuẩn bị tốt, chất lượng thì khi trình QH, UBTVQH thảo luận, cho ý kiến về dự án sẽ không mất nhiều thời gian. Nội dung thảo luận được tập trung, ý kiến rõ ràng tạo thuận lợi cho việc tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo luật, pháp lệnh. Và một yêu cầu nữa là phải gửi dự án luật, pháp lệnh và các tài liệu có liên quan cho QH, các cơ quan của QH, ĐBQH đúng thời gian theo quy định của pháp luật. Đối với các dự án luật, pháp lệnh và các tài liệu có liên quan gửi không đúng thời hạn quy định, thì phải kiên quyết hơn là không tiến hành thẩm tra, xem xét cho ý kiến.

Dự án Luật Ban hành văn bản pháp luật vừa trình QH cho ý kiến tại Kỳ họp thứ Tám được xây dựng trên cơ sở kế thừa những nội dung còn phù hợp của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2008, đồng thời có những quy định theo hướng đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật. Trọng tâm của việc đổi mới này hướng vào giai đoạn phân tích và đánh giá tác động của chính sách, pháp luật; xác định trách nhiệm liên tục của Chính phủ và các chủ thể khác trình dự án luật, pháp lệnh trong suốt quy trình QH, UBTVQH xem xét, cho ý kiến và thông qua dự án luật, pháp lệnh. Đồng thời dự thảo luật cũng sửa đổi theo hướng đơn giản hóa quy trình xây dựng một số loại văn bản, bổ sung một số trường hợp ban hành văn bản pháp luật theo quy trình rút gọn. Những nội dung đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản pháp luật nhằm vừa tạo sự chuyển biến rõ rệt về chất lượng, vừa bảo đảm tính kịp thời trong ban hành văn bản pháp luật.

Theo nhiều đại biểu dự Hội thảo thì điểm mới cơ bản của dự thảo Luật đã trình QH so với Luật hiện hành là đã tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản. Nhưng cũng có ý kiến cho rằng, việc dự thảo luật lồng ghép quy trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh với quy trình phân tích, quyết định chính sách là chưa thật phù hợp. Vì nếu trình QH xem xét, quyết định chính sách các dự án luật thì hồ sơ đã phải như một dự án luật đầy đủ, chứ không chỉ là hồ sơ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, dự thảo luật cần sửa đổi, bổ sung theo hướng ở lần trình thứ nhất, QH thảo luận sâu về những vấn đề lớn mang tính chính sách chủ yếu và qua thảo luận thì có trao đổi, tranh luận và giải trình của cơ quan trình dự án luật để đi đến thống nhất. QH thống nhất biểu quyết về các vấn đề quan trọng để làm cơ sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý. Còn trong lần trình thứ hai thì chủ yếu tập trung cho công đoạn hoàn thiện văn bản và kỹ thuật lập pháp để trình QH xem xét, thông qua.

Theo chương trình, dự án Luật Ban hành văn bản pháp luật sẽ trình QH xem xét, thông qua tại Kỳ họp tới. Để nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật cần sự đổi mới ở nhiều khâu cũng như sự phối hợp và trách nhiệm của nhiều cơ quan có liên quan. Nhưng có lẽ đổi mới thiết thực hơn cả cần bắt đầu từ việc tiếp tục cải tiến quy trình, thủ tục ban hành văn bản pháp luật. Một quy trình, thủ tục minh bạch sẽ là tiền đề thuận lợi để có được dự thảo tốt, tránh được những áp đặt từ bên ngoài có thể có mà chúng ta gọi là lợi ích nhóm, làm ảnh hưởng đến chính sách và chất lượng của dự luật.

Người đại biểu nhân dân